近年來，伴隨我國經濟的高速發展，生產生活所產生的環境污染和生態破壞日趨嚴重，由此產生的環境糾紛也與日增多。分析我國環境糾紛的內部結構、分布特征和發展態勢，探討健全和完善預防和解決環境糾紛的環保政策和法律制度，有利于推進社會和諧發展和生態文明建設。

　　環境糾紛的現狀

　　環境糾紛的變化態勢

　　《中國環境年鑒》數據顯示，從20世紀80年代到90年代中后期，我國的環境糾紛一直保持在每年10萬件左右，自1998年以后，環境糾紛呈現上升趨勢，短短6年多的時間里增加約4倍。21世紀以來，環境糾紛更是迅猛增加，2003年達到了近53萬件，2008年更是突破了70萬件。

　　根據原國家環境保護總局每年發布的《全國環境統計公報》，從20世紀80年代中期到1997年期間，中國的環境糾紛一直穩定在每年約10萬～12萬件，并未隨著環境問題的加劇而大幅增加。1996年以后，中國大陸環境糾紛的數量明顯上升，近年來上升的幅度越來越大，年均增幅幾乎達到了20%。2004年后，環境糾紛增長速度稍有下降(各年環境糾紛的具體情況見表1)。

　　表1 近年全國環境環境糾紛信訪情況

　　(數據來源于《全國環境統計公報》)

　　表2 近年全國環境法治進展情況

　　(數據來源于《全國環境統計公報》或最高人民法院公報)

　　環境糾紛的類型分布

　　從環境糾紛發生類型的分布來看，1995年以后，環境噪聲污染糾紛一直穩居最高，其次是大氣污染糾紛，占35.2%，這兩種糾紛占了全部環境糾紛總數的81%。2001年的噪聲糾紛也達到40%，大氣污染糾紛稍次，占39.3%，這兩種污染糾紛也占到了全部污染糾紛總數的79.3%。2008年，噪聲糾紛所占的比例有所下降，只占40%，微弱于大氣污染造成的環境糾紛(40.7%)，但二者的總和仍超出環境糾紛總量的80%。2005年的環境糾紛類型分布最具代表性。

　　2005年，噪聲糾紛所占的比重最大，達到了41%，其次是大氣污染糾紛，比重為39%。除了噪聲糾紛外，大氣污染的投訴也比較多。然而，環境糾紛和環境問題之間雖然有很強的聯系，但并無必然的相關性，決不能僅基于不同類型環境糾紛產生的數量多少來推斷不同類型環境問題的嚴重等級。因為，實際上，當前我國最為嚴重的環境問題是水體重金屬污染問題和PM2.5大氣污染等環境問題，而非噪聲污染問題。

　　環境糾紛的地域分布

　　我國環境糾紛的東西分布很不均衡。例如，在2005年發生的68萬多件環境糾紛中，東部的浙江有55254件、江蘇63178件、福建28223件;西部的寧夏為5275件、新疆6215件、青海902件，西藏則只有572件。可見，整個沿海地區基本上都是環境糾紛的高發地區。究其原因，一是因為沿海地區均是經濟比較發達的地方，開發強度高，客觀上對環境的污染影響也大，較容易引起環境糾紛;二是沿海地區生活水平較高，群眾環境保護的理念和環境維權的意識也相對較強，當受到和內地同樣程度的污染危害以后，往往更能主動地向有關部門投訴，要求解決問題，維護自身權益。

　　環境糾紛的嚴重危害

　　由于我國環境糾紛的高發性、多樣性、復雜性、嚴重性，現實中經常發生因污染問題而引發大量群眾“散步”、示威、游行甚至堵截、圍廠、砸廠、群體性上訪等危害社會秩序的不和諧現象。另外，上下游水污染和跨界污染的糾紛近年來也日益增多，甚至造成不同地區之間的群眾械斗。據統計，各級環境保護部門每年處理的行政處罰案件年均幾乎達到10萬起;2003年全國法院受理一審涉及環境訴訟案件為25511件，其中涉及刑事審判案件為5563件，涉案人員9673人;環境民事案件1543件，訴訟標的額達6000余萬元;環境行政審判案件17405件，支付賠償金255萬余元;2003年至2008年間，全國各級法院審結涉及資源、環境案件177792件，其中：環境刑事案件45340件，占同期審結刑事案件總數的1.09%;環境民事案件12278件，占同期審結民事案件總數的0.04%;環境行政案件120174件，占同期審結行政案件總數的20.69%。可見，因環境污染和生態破壞所造成的環境糾紛已成為影響我國社會穩定和占據司法資源的重要因素。

　　應對環境糾紛的策略

　　改進和強化環境法治，預防和減少環境糾紛的產生

　　“上醫治未病之病，中醫治將病之病，下醫治已病之病。”對于環境糾紛，上上之策是完善和強化環境法治，從源頭上預防和減少環境糾紛的現實發生。

　　一是健全和完善環境立法，加強對環境權益的法律保護，預防和減少環境糾紛的產生。(1)確認環境權益，公平配置環境資源。環境要素通常具有多種功能，但不同功能之間往往存在一定的矛盾和沖突，這就要求立法者將多種環境功能予以公平和合理分配。當前，環境的供給功能(如提供林木)早已在立法上得到了確認和保護(如林權)，但環境的調節功能(如調節氣候、涵養水源等)、支持功能(指生態系統生產和支撐其它服務功能的基礎功能，如初級生產等)和文化功能(如景觀審美等功能)卻尚未得到立法的高度重視和有力保護，這就使得這些環境功能所承載的利益因不能得到法律的有效保護而釀發環境糾紛。為此，亟需在立法上通過確認環境益，制定相關立法(如制定統一的《生態保育法》，專門的《濕地保護條例》等)，加強對這些環境功能的保護。(2)準確界定利益邊界，減少因利益邊界模糊所引致的環境糾紛。即明晰法律主體的權利、權力、義務邊界，增強立法的可操作性，從而預防和減少無謂的環境糾紛。(3)調整產業和能源結構，優化土地利用空間布局，轉變經濟增長方式，發展綠色經濟和循環經濟，從宏觀戰略上改進和加強環境保護工作，減少環境糾紛的產生。(4)健全和完善有關制度，為環境權益的實現提供有力保障，減少環境糾紛的發生。當前，亟需制定《土壤污染防治法》，修訂《大氣污染防治法》，出臺《循環經濟促進法》的配套規定;及時制定和完善有關環境標準和名錄;建立戰略環境影響評價制度，完善清潔生產審核制度，從而預防和減少因環境權益保護不力所導致的環境糾紛。(5)改進環境權益救濟和責任制裁制度，從而預防和減少因環境權益救濟不足和對違法者懲治不力所導致的環境糾紛。目前，亟需建立和完善生態補償制度、環境損害賠償制度(特別是必須重視環境事故應急處理中的損害賠償問題)等救濟性制度;務須健全和完善環境法律責任制度，加強對環境違法者的懲治力度，增大其違法成本，杜絕“違法成本低、守法成本高”不良現象的發生。

　　二是加強環境法治宣傳和教育，建立企業環境監督員制度，提高環境守法水平，預防和減少環境侵權和環境糾紛的發生。當前，工作的重點是解放思想，及時建立企業環境監督員制度，通過實現和加強生產經營者的自我環境管理，提高環境守法水平。

　　三是改進和強化環境監管，預防和減少環境糾紛的產生。近年來，由于體制機制等多方面的原因，我國環境監督管理中規劃不當和執法不嚴的現象相當嚴重，以致引發了大量環境糾紛。為此，亟需進行環境監管的改革創新：(1)改進環境監管體制，嘗試進行省以下的垂直管理體制改革，設立鄉鎮環境監督管理的派出機構，加強基層環境監管工作。(2)重點加強對妨礙可持續發展和危害群眾健康的突出環境問題(如重金屬污染)的監管。(3)積極進行環境監管的機制創新，特別是加強和完善公眾參與(如設立公眾環境監督員)、市場誘導等新型機制，監督和敦促生產經營企業遵守環境法律法規，減少環境侵權行為的發生。(4)加強環境監管的能力建設。

　　四是推進環境司法，減少環境糾紛的產生和惡化。當前，工作的重點是設立環境公益訴訟制度，通過預防性環境公益訴訟(禁令制度)，杜絕和減少實害性環境糾紛(指有現實人身傷害和財產損失的環境糾紛)的產生和惡化。

　　健全完善和靈活采用多元機制，有效解決環境糾紛

　　通過完善和強化環境法治，確實可以部分預防和減少環境糾紛的產生，但畢竟功能有限，現實中仍有大量環境糾紛需要解決。為此，我們務必特別加強如下兩方面的工作：

　　一是構建和完善多元化環境糾紛解決機制。我國的環境糾紛量大面廣，情況復雜，且群體性環境糾紛突出，往往不是一種或兩種糾紛解決機制所能勝任，必須在借鑒國外先進經驗的基礎上，構建適合我國的多元化環境糾紛解決機制，并不斷完善和改進：(1)健全和完善有關環境糾紛解決和環境維權的立法，如制定《環境損害賠償法》和《環境糾紛行政處理辦法》等立法，增加環境公益訴訟的基本條款，出臺《環境訴訟證據規則》等司法解釋，等等;(2)設立專門處理環境糾紛的行政機構;(3)因地制宜地推廣環保法庭;(4)建立認定環境致害原因和損失大小的鑒定和評估機構;(5)其他措施，如科加環境監測單位的強制性監測義務、加強對律師和法官的環境法律實務培訓，等等。

　　二是科學選擇和綜合運用環境糾紛解決機制。如何科學選擇適合的環境糾紛解決機制，通常可考慮如下幾方面的因素：(1)各環境糾紛解決機制本身的優劣勢。譬如，環境訴訟一方面具有正規性、權威性、強制執行性等優點，另一方面也具有費用大、成本高、程序僵化低效漫長、專業性強、易傷害感情等明顯不足。因此，一般不宜選用訴訟來解決小微環境糾紛。(2)具體環境糾紛的實際情況，如規模大小、復雜程度、糾紛雙方的實力對比等。譬如，群體性環境糾紛采用行政調處和集團訴訟往往更能得到有效解決，而協商和調解則一般很難有效發揮作用。(3)成本效益。(4)其他因素，如文化傳統和社會心理等。需特別提醒的是，在我國行政主導色彩濃郁的現實國情下，對于某些環境糾紛，當采用民事性質的環境糾紛解決機制陷入僵局之時，受害人不妨另辟蹊徑，改用環境行政復議或行政訴訟等具有行政性質的解決機制，狀告違法或不當行政的環保機關，問題很可能“柳暗花明”，“迎刃而解”。當然，對于比較復雜的環境糾紛，采用單一的糾紛解決機制往往難以有效解決，此時，當事人不妨綜合運用多種糾紛解決機制，打出“組合拳”和“連環腿”。譬如，對于因違法環境行為所導致的復雜環境糾紛，綜合運用環境行政復議、環境行政訴訟和環境民事訴訟，往往能獲得“事半功倍”的效果。